Settimana parlamentare ridotta, quella passata,  anche se ha visto, martedì 16 giugno,  in discussione una fondamentale legge bipartisan  sulla riforma della contabilità  e del bilancio dello Stato  (ddl 1397AZZOLLINI ed altri. – Legge quadroin materia di contabilita` e finanza pubblica nonche´ delega al Governo in materia di adeguamento dei sistemi contabili, perequazione delle risorse, efficacia della spesa e potenziamento del sistema dei controlli). A questa legge han lavorato  le Commissioni Bilancio in modo unitario. Morando intervenendo ha evidenziato che il Bilancio dello Stato dovrebbe essere trasparente  e leggibile anche per i cittadini comuni.

qui di seguito riportiamo l'intervento del Senatore Morando

Aula 16 giugno 2009
MORANDO (PD). Il disegno di legge in esame interviene in uno dei
nodi cruciali per l’equilibrio dei poteri dello Stato, ma anche per i rapporti
tra politica e cittadini: pertanto e` importante che su di esso siano stati accantonati
i toni esasperati del confronto politico e si siano registrate significative
convergenze tra maggioranza e opposizione. Il disegno di legge
n. 1397, innovando la legislazione e le prassi, rialloca i poteri di controllo
e di gestione della decisione di bilancio spostando l’attenzione degli attori
istituzionali e dei cittadini dalle correzioni dei tendenziali alle componenti
sostanziali delle scelte di bilancio: cio` sara` reso possibile dal passaggio al
bilancio di cassa, dalla sua articolazione per missioni e programmi, dall’introduzione
degli indicatori di performance e dal ricorso sistematico
alla revisione delle spese. Sara` piu` evidente la responsabilita` politica e
la maggiore trasparenza consentira` al cittadino di meglio giudicare il quadro
programmatico cui il Governo pro tempore destinera` le risorse. Il Governo
Prodi, ed in particolare il ministro Padoa-Schioppa, ha aperto la
strada in questo senso grazie alla riorganizzazione del bilancio pubblico
per missioni e programmi e occorre dar atto all’attuale Governo di aver
continuato nell’iter di riforma della legge di contabilita` pubblica precedentemente
avviato. Il Partito Democratico riconosce la necessita` di accrescere
la flessibilita` nella gestione del bilancio da parte del Governo, ma
a fronte di cio` si richiede un drastico innalzamento, quantitativo e qualitativo,
dell’attivita` di controllo esercitata dal Parlamento ed in questo
senso, il disegno di legge n. 1397 e` soddisfacente, specie laddove riconosce
alle Camere la possibilita` di accedere a tutte le banche dati rilevanti ai
fini del monitoraggio della finanza pubblica. Accanto ai suddetti aspetti
positivi, restano delle questioni aperte. Ad esempio, non e` pienamente
soddisfacente che non sia stata accolta, all’interno della scelta condivisa
sulla dimensione pluriennale della Decisione di finanza pubblica, la proposta
di distinguere entrate e spese sulla base di obiettivi separati. Inoltre, e`
stato proposto di garantire il rispetto dei vincoli del Patto di stabilita` interno,
ma di assicurare al contempo al sistema delle autonomie forme di
flessibilita`, in particolare per la spesa in conto capitale, al fine di migliorarne
la capacita` di indebitamento in funzione degli investimenti. Infine,
non soddisfano le procedure proposte per la nomina del presidente dell’ISTAT,
che avrebbe dovuto esser maggiormente sottratto alla discrezionalita`
del Governo, perche´ un eccesso di politicizzazione non giova al ruolo
di questo ente.
 MORANDO (PD). Signor Presidente, contestando al monarca assoluto
il potere di decidere sul bilancio, sulle politiche fiscali – per usare
la lingua del Paese dove il Parlamento, come noi oggi lo intendiamo, e`
nato – sono nati i Parlamenti moderni. «Nessuna tassazione senza rappresentanza
» e` il principio guida nel lungo percorso che ci ha condotto alle
democrazie contemporanee.
Per questo, signor Presidente, occupandoci oggi della legge di contabilita`,
che non e` legge costituzionale, ma e` attuativa dell’articolo 81 della
Costituzione, noi interveniamo su un punto cruciale per l’equilibrio nel
rapporto tra i poteri (Governo e Parlamento) e nel rapporto tra cittadini
e potere politico. Ed e` politicamente assai significativo che una legge decisiva
per la qualita` di questo equilibrio, sul quale in Italia la lotta politica
assume quasi sempre toni esasperati fino a trasmettere ai cittadini una desolante
immagine di rissa inconcludente, sia stata discussa in Commissione
e lo sia in quest’Aula in modo tale da dar luogo ad importanti convergenze
tra centrosinistra e centrodestra, tra Governo, maggioranza ed
opposizioni.
So che molti attribuiscono questo risultato all’elevata complessita` tecnica
della materia. In sostanza, sembrano dire, anche se non esplicitano: vi
siete messi d’accordo tra voi appartenenti alla setta dei bilancisti semplicemente
perche´ la cosa non ha alcun rilievo politico e nessuno – o pochi –
ci capisce alcunche´.
Capisco, signor Presidente, ma non condivido questo giudizio. In
primo luogo, questa riforma ha grande rilievo politico, non solo – e gia`
basterebbe – perche´ questa legge rialloca il potere di decisione, la funzione
di gestione e quella del controllo sul bilancio, innovando significativamente
su tutti e tre questi elementi la legislazione, le procedure e le
prassi vigenti, ma anche e soprattutto perche´ si propone, grazie alla completa
ristrutturazione del bilancio, di riorientare l’intera decisione di bilancio
o, per usare l’espressione che riguarda il momento della decisione di
bilancio, l’intera sessione di bilancio, a concentrare l’attenzione di tutti gli
attori (Parlamento, Governo e cittadini organizzati, per interessi o no che
siano), non – come e` avvenuto in tutti questi anni – sulla manovra ai margini
l’entita` della correzione annuale rispetto ai tendenziali a legislazione
vigente, ma su quel 98 per cento del bilancio che passa ormai, da molti
anni, completamente inosservato, quasi che esso fosse sottratto alla decisione
del Parlamento, alla gestione del Governo e alla critica dei cittadini.
Vorrei invitare i colleghi a tornare con la mente alle ultime sessioni
di bilancio – non importa con quale Governo – degli ultimi 10 anni. Su
cosa ci siamo confrontati? Su cosa ci siamo duramente scontrati? Di
cosa abbiamo preso perfetta cognizione e padronanza come Parlamento?
Su cosa abbiamo cercato di influire con i nostri emendamenti? La risposta
e` semplicissima e chiara, la conosciamo tutti: sulla legge finanziaria relativa
all’anno immediatamente successivo oppure – il che e` lo stesso – sui
provvedimenti collegati di sessione, che c’erano una volta, oppure – il che
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e` di nuovo lo stesso – sui decreti contenenti la manovra correttiva, secondo
«l’abitudine» di questi ultimi anni.
Quando le correzioni dei tendenziali, necessarie per conseguire obiettivi
di aggiustamento della finanza pubblica erano enormi – per tutti cito
la legge finanziaria discussa nel 1992 per il 1993 o la legge finanziaria
discussa nel 1996 per il 1997 – si poteva anche capire questo atteggiamento.
Ma, signor Presidente, colleghi, dopo l’ingresso nell’euro, la dimensione
quantitativa degli interventi correttivi e`, per fortuna, enormemente
ridotta rispetto a quella a cui ci eravamo abituati negli anni dell’aggiustamento
fondamentale – quelli successivi al 1992 – sicche´ l’attenzione
univoca alla legge finanziaria e al decreto collegato appare per quella che
e`: una stortura derivante da un cattivo punto di vista, il punto di vista di
chi vede l’albero e volutamente si ostina a non voler vedere la foresta.
Qui interviene la prima potenziale innovazione contenuta nel disegno
di legge al nostro esame. Se gli attori lo vorranno (e gli attori sono il Governo,
il Parlamento, inteso come maggioranza e opposizione, i cittadini,
in particolare quelli informati e organizzati), d’ora in poi, con questa legge
di contabilita`, con il bilancio di cassa, la sua ordinata riarticolazione per
missioni e programmi, l’introduzione di indicatori di performance a fianco
di ogni programma ed il sistematico ricorso alla revisione della spesa sara`
possibile concentrare l’attenzione sulle grandi componenti della scelta di
bilancio, non sugli interventi ai margini, come abbiamo fatto nel corso
di questi ultimi anni.
Ne risultera` esaltata, con la discrezionalita` delle scelte, la liberta` della
politica, come si dice, la responsabilita` della politica. Anche il normale
cittadino potra` capire se il Governo «x», in carica pro tempore, vuole
complessivamente spendere di piu` per la sanita` o per l’assistenza sociale
o la difesa, oppure vuole spendere di piu` con la spesa in conto capitale per
la realizzazione delle grandi infrastrutture per il Paese. Finalmente si capira`
quali sono le scelte di fondo e gli obiettivi essenziali cui il Governo
intende ispirare le proprie scelte di allocazione delle risorse disponibili.
Altro che tecnicalita` apolitiche, come si vuole sostenere: si tratta di garantire
le condizioni di trasparenza che migliorano la qualita` della politica e
lo fanno operando su di una scelta, le politiche fiscali, che da sempre e` il
fondamento dell’esistenza stessa dei Parlamenti.
E`
stato il Governo Prodi, bisogna dirlo obiettivamente, in particolare
con l’attivita` del ministro Tommaso Padoa-Schioppa, ad aprire la strada
verso questa completa ristrutturazione del bilancio, con un’operazione
che, utilizzando gli spazi ristretti della legge di contabilita` allora vigente,
ha realizzato la riorganizzazione per missioni e programmi, seppur con
una grande quantita` di contraddizioni, determinata dal fatto che la legge
di contabilita` era ancora quella vecchia, che adesso noi ci apprestiamo a
modificare.
Qual e` il grande merito, che non ho esitazioni a riconoscere, del Governo
di centrodestra su questo tema? Quello di non fare cio` che ha fatto
su tantissimi altri temi, cioe` pretendere di ricominciare tutto da capo, di
far girare le lancette dell’orologio all’indietro ritornando a prima del ten-
Senato della Repubblica – 10 – XVI LEGISLATURA
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tativo di riforma della struttura del bilancio del ministro Tommaso Padoa-
Schioppa. Il Governo ha proseguito coerentemente nell’iniziativa di riforma
della struttura del bilancio fino ad arrivare alla proposta attuale.
E `
un merito che voglio riconoscere, assieme – spero, ma del resto il relatore
lo ha gia` fatto – al riconoscimento del contributo che dall’opposizione
e` venuto alla maggioranza e al Governo per esprimere un indirizzo coerente
lungo la direzione scelta.
Dunque, migliorare la struttura del bilancio e la sua leggibilita` per
migliorare la decisione di bilancio, e quindi migliorare la qualita` della decisione
politica e della politica piu` in generale; una decisione di bilancio
che spetta al Parlamento, almeno nei sistemi parlamentari come il nostro.
Ma all’interno di questa decisione non c’e` dubbio che e` necessario accrescere
i livelli di flessibilita` nell’attivita` di gestione riconosciuti al Governo.
Questa necessita` l’abbiamo evidenziata quando sostenevamo il Governo
in carica e – lo voglio dire chiaro – non abbiamo mutato la nostra
opinione con il cambio di Governo; lo abbiamo detto prima, quando eravamo
maggioranza e sostenevamo il Governo, e lo ribadiamo adesso che
siamo all’opposizione e cerchiamo di contrastare duramente questo Governo.
E`chiaro che per avere una gestione corretta di un bilancio piu` leggibile
e che esalti la capacita` del Parlamento di prendere le decisioni fondamentali
bisogna allargare la flessibilita` nella gestione del bilancio riconosciuta
al Governo. Siamo stati proprio noi nella Commissione a proporre
addirittura la concessione di una delega per il passaggio al bilancio
di cassa e – ripeto – siamo stati noi ad aprire la strada alla riarticolazione
del bilancio per missioni e programmi, all’interno dei programmi risultando
chiaro che il margine di flessibilita` nella gestione per il Governo
e` certamente da accrescersi ed e` dal disegno di legge al nostro esame correttamente
accresciuto.
Allora come oggi, noi abbiamo accompagnato questa scelta a favore
di un ampliamento degli spazi di autonomia nella gestione per il Governo
con la richiesta di un drastico, decisivo innalzamento della quantita` e della
qualita` dell’attivita` di controllo parlamentare.
La risposta contenuta nel disegno di legge a questo proposito e` per
noi pienamente soddisfacente. Abbiamo cioe` introdotto, con un’iniziativa
assolutamente convergente di maggioranza e opposizione, sulla base di
emendamenti che in particolare avevamo presentato noi dell’opposizione
del Partito Democratico, un intero capitolo sulla trasparenza della finanza
pubblica, che si concentra attorno, alla fine, alla scelta della Commissione
bicamerale per la trasparenza, in un rapporto di coerenza e di assoluta non
confusione con le Commissioni bilancio permanenti di Camera e Senato.
Abbiamo introdotto, inoltre, signor Presidente, la scelta della struttura
unica parlamentare per il supporto tecnico delle attivita` di controllo; una
scelta che io considero cruciale. Il Parlamento non dara` mai al Governo
la necessaria autonomia per la gestione se il Parlamento, titolare della decisione
del bilancio, non sara` messo in grado di conoscere esattamente
quello che conosce il Governo, ferma restando la distinzione dei ruoli: al Parlamento il compito di controllare dopo avere deciso le grandi scelte;
al Governo quello di gestire all’interno di quel contesto. Se gli uni e gli
altri non sanno cio` che fa l’interlocutore, naturalmente questa attivita` risulta
sostanzialmente impossibile.
E`inoltre riconosciuto un totale e pieno accesso per le strutture tecniche
del Parlamento, cosı` rinforzate come ho richiamato prima, a tutte –
cosı` sta scritto nel disegno di legge – le banche dati rilevanti per il monitoraggio
della finanza pubblica. Non deve esserci nessuna distinzione,
in termini di accesso, tra Parlamento e Governo, naturalmente nel rispetto
delle rispettive funzioni. Si tratta di un’innovazione che rafforza il Parlamento
e migliora, secondo me, le prestazioni del Governo, se e` vero, com’e`
vero, che nel campo della gestione della finanza pubblica gli arcana
imperii, da che mondo e` mondo, sono cattivi consiglieri.
Signor Presidente, restano alcune questioni aperte, dal nostro punto di
vista, in un contesto positivo. Noi abbiamo proposto – ma su questo punto
avevamo posizioni convergenti con la maggioranza – un decisivo rafforzamento
del carattere pluriennale della Decisione quadro di finanza pubblica
(e` il nuovo nome del vecchio Documento di programmazione economicofinanziaria,
lo dico per i colleghi che non avessero seguito con attenzione).
Perche´ abbiamo insistito su questo punto fondamentale? Per ora gli obiettivi
di finanza pubblica vengono definiti con particolare puntualita` nel
DPEF e nella risoluzione approvativa del DPEF che vota il Parlamento
solo con riferimento al primo anno successivo a quello in cui interviene
la decisione stessa. Questo e` un limite molto grave della nostra decisione
di bilancio perche´, in uno Stato fortemente indebitato come il nostro, l’orizzonte
di breve periodo non da` mai la possibilita` di vedere attraverso
quali percorsi di fondo si intende fuoriuscire da uno stato di difficolta`
della finanza pubblica.
E`
per questa ragione, quindi, che si e` verificata una convergenza importante
sulla necessita` di allungare il respiro temporale, con vincoli conseguenti,
della Decisione di finanza pubblica. Cos’e` che non ci soddisfa
pienamente? Il fatto che non sia stata accolta, all’interno di questa scelta
condivisa sulla pluriennalita` della decisione di finanza pubblica, la nostra
proposta di distinguere puntualmente – sulla base di obiettivi separati e
non di obiettivi di saldo – entrate e spese, definendo un obiettivo per le
entrate per ciascun anno e un obiettivo per le spese, in particolare per
la spesa corrente primaria.
Questa nostra proposta non e` stata accolta. Io mi rendo conto della
sua difficolta`, perche´ e` chiaro cosa succederebbe, signor Presidente, dal
punto di vista del lavoro parlamentare se si accettasse un simile vincolo.
Per esempio, noi dovremmo presentare emendamenti che, se fossero di
spesa, dovrebbero essere compensati con una riduzione di spesa, e, se
agissero sulle entrate, non dovrebbero aumentare la pressione fiscale,
per cui se si aumentasse una certa imposta si dovrebbe diminuirne, per
un gettito corrispondente, un’altra.
Io sono convinto della bonta` della proposta, signor Presidente, e insisto:
noi insistiamo su questo emendamento perche´ riteniamo di venire da
un troppo lungo periodo di tempo (anche questo gestito in modo piuttosto
bipartisan, ma in negativo) nel quale l’aumento delle entrate fiscali e` stato
chiamato ad inseguire una spesa corrente primaria che non abbiamo saputo
tenere sotto controllo. In un Paese che si trova nelle nostre condizioni
sotto il profilo della finanza pubblica, dunque, l’introduzione di obiettivi
separati sarebbe una scelta che certo creerebbe un vincolo in piu`, ma,
per i cittadini e per l’economia, creerebbe anche una condizione di maggiore
certezza, soprattutto a causa di quel respiro pluriennale della Decisione
di finanza pubblica di cui ho parlato in precedenza.
Il secondo punto che non ci soddisfa, per ora, riguarda il fatto che noi
abbiamo proposto, in particolare per la spesa in conto capitale, di definire,
nella legge di contabilita`, una volta per tutte, il carattere permanente del
Patto di stabilita` interno, quello che lega le amministrazioni centrali alle
amministrazioni autonome – enti locali, Comuni e Province – sul punto
che riguarda la loro spesa in conto capitale. In questo senso, secondo
noi, all’interno di un obiettivo-target definito una volta per tutte che sia
compatibile con l’obiettivo europeo, e` necessario creare un’articolazione
dell’obiettivo stesso alla dimensione regionale in modo tale che sia possibile,
ogni anno, arrivare ad esaurire le capacita` di indebitamento del sistema
delle autonomie in funzione degli investimenti di questo stesso sistema.
Pensiamo alla crisi attuale e all’esigenza che abbiamo di forzare gli
investimenti pubblici locali per sostenere il livello dello sviluppo economico
e per migliorare le infrastrutture del Paese.
Se ci riferiamo al Patto di stabilita` interno come e` attualmente definito
in Italia, che non consente l’esaurimento delle potenzialita`, andiamo
verso una situazione nella quale l’autonomia, su questo punto, del sistema
delle autonomie locali e` gravemente lesa e abbiamo una riduzione delle
capacita` di investimento. Per questo, quindi, insistiamo sull’emendamento
da noi proposto e pensiamo che sarebbe assolutamente ragionevole che il
Governo, andando oltre la sperimentazione su questo terreno, che e` stata
gia` fissata nel decreto-legge n. 185 del 2008 (quindi, non e` una scelta che
abbiamo inventato noi improvvisamente), consentisse di determinare, nella
legge di contabilita`, un elemento certo su questo punto.
Il terzo elemento di insoddisfazione riguarda la procedura per la nomina
del Presidente dell’ISTAT. Lei sa, signor Presidente, qual e` il rilievo
cruciale che ha l’ISTAT nella determinazione della corretta trasparenza
dei conti e dei risultati delle gestioni di finanza pubblica. Da questo punto
di vista, sarebbe auspicabile una designazione sottratta alla discrezionalita`
del Governo pro tempore. Non sto parlando della nomina che bisogna fare
adesso, ma di qualsiasi altra, anzi arrivo a dire che se vogliamo evitare la
polemica sul fatto che e` imminente la nomina del Presidente dell’ISTAT
possiamo benissimo stabilire che questa regola si applichi a partire dalla
prossima volta. Facciamo in modo, pero`, che la nomina del Presidente dell’ISTAT
sia sottratta completamente alla discrezionalita` del Governo pro
tempore, perche´ questo eccesso di politicizzazione non giova, a mio giudizio,
al buon esercizio dell’attivita` di questo ente cosı` cruciale.

221ª Seduta Assemblea – Morando – 16 giugno 2009
Signor Presidente, in Commissione noi abbiamo scelto di non nominare
un relatore di minoranza – e questa e` una scelta politicamente molto
significativa, nel senso che ci riconosciamo, in larga parte, nel disegno di
legge che e` stato licenziato dalla Commissione – ma abbiamo espresso un
voto di astensione, le cui ragioni ho sostanzialmente richiamato e sono
rappresentate dall’insoddisfazione sui tre punti che ho illustrato. E ` bene
non mettere limiti alla provvidenza sia in negativo, nel senso che speriamo
di non dover cambiare il nostro voto in voto contrario, perche´ su alcune
delle innovazioni accolte in Commissione la maggioranza e il Governo
fanno un passo indietro – e dopo aver ascoltato la relazione credo che
cio` non accadra`, anche se comunque e` sempre meglio introdurre qualche
caveat – che in positivo. E ` chiaro, infatti, che se alcuni, o tutti e tre, gli
emendamenti per noi di particolare rilievo dovessero essere accolti, non ci
sarebbe ragione da parte nostra per non votare a favore del disegno di
legge in esame.