Disegno di legge della senatrice Magda Negri- presentato il 2 agosto 2007
NORME PER LA COSTITUZIONE DELL’ASSOCIAZIONE
NAZIONALE DELLE AUTONOMIE SCOLASTICHE, PER IL RAFFORZAMENTO DELLE SEDI
segue la presentazione degli articoli
Onorevoli senatori!
Alla luce del maggior grado di autonomia attribuito alle autonomie scolastiche già dalla prima metà degli anni novanta, è giunto il momento di garantire loro un maggior peso istituzionale nei confronti delle decisioni rilevanti che le riguardano, prese a livello centrale.
I passi concreti verso l'attuazione dell'autonomia scolastica, al di là del riconoscimento formale, sono già stati importanti, ma l'impulso costituito dall'azione pubblica a sostegno della qualità della scuola rimane decisivo per la stabilizzazione di un sistema che garantisca l'attuazione del diritto all'istruzione su tutto il territorio, pur tenendo conto delle differenze sostanziali che su di esso di riscontrano.
Di certo gli obiettivi di un riordino efficiente di un settore, come quello scolastico, che mostra ancora gravi lacune per quanto riguarda sia l'impiego efficiente delle risorse sia l'efficacia complessiva del sistema sono molteplici e già in parte importanti sviluppi si sono registrati in seguito all'innalzamento dell'obbligo scolastico, la riorganizzazione dell'INVALSI, la valorizzazione dell'istruzione tecnica e professionale, alcune misure per l'edilizia scolastica e l'avvio di interventi mirati al Sud.
Un'ulteriore intervento, per certi versi prodromico rispetto agli ulteriori e necessari sviluppi, è tuttavia costituito dal riconoscere ed incentivare una sede all'interno della quale promuovere, da un lato, lo sviluppo orizzontale delle autonomie scolastiche tramite la circolazione dei modelli e delle esperienze e, dall'altro, la ricomposizione della molteplicità degli interessi delle autonomie locali in sintesi unitaria, attraverso cui interfacciarsi in maniera efficiente con i centri decisionali.
Diversamente infatti delle autonomie territoriali che a vario titolo – e con differenze sostanziali quanto alla loro storia e alle loro modalità di funzionamento – si sono andate strutturando in vere e proprie associazioni in grado di presentare le loro istanze in maniera unitaria, capaci di interfacciarsi in maniera costante con i centri decisionali nel momento dell’approvazione degli atti normativi di loro interesse, la frammentazione delle rappresentanze delle autonomie scolastiche nel territorio ha fatto avvertire con sempre maggiore pregnanza l'assenza di un organismo rappresentativo, opportunamente riconosciuto e regolamentato, che potesse adeguatamente dar vita ad un rapporto costante con il Ministero della Pubblica istruzione e con le sue articolazione territoriali.
In seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione, a maggior ragione la risorsa offerta dal principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale, posto a presidio di una corretta e virtuosa interrelazione tra amministrazione pubblica, cittadini e società civile consente quindi di interpretare l’autonomia come declinazione della sussidiarità nel campo del diritto all’istruzione dei cittadini.
Per questo motivo pare quantomai opportuno garantire a queste forze della società civile una sede costante di consultazione in modo da poter cogliere appieno tutte le potenzialità insite nell’autonomia, allo stesso tempo garantendo sedi stabili di confronto fra le diverse esperienze sviluppatesi nel territorio.
Con l’avvento dell’autonomia, quindi, e il conseguente sensibile accrescimento dei poteri e dei margini decisionali assegnati a ciascuna istituzione non è più tollerabile la totale inesistenza di sedi attraverso cui le autonomie scolastiche possano influire in maniera sensibile sulla determinazione delle politiche generali che le riguardano e che ne condizionano inevitabilmente il funzionamento e le prospettive di sviluppo sul territorio.
Con il presente progetto di legge ci si pone l’obiettivo di prevedere la formazione e la graduale strutturazione di un’associazione unitaria, che possa divenire nel corso del tempo quella indispensabile sede di interazione, gestione ed – eventualmente – ricomposizione dei conflitti fra il centro e la periferia che è inesistente nel nostro sistema di rapporti fra i vari livelli di governo, ma che potrebbe costituire un fondamentale momento di confronto fra le diverse esperienze che si sono andate sviluppando nel territorio.
La presente proposta di legge si muove quindi su due fronti: prevede la possibilità di costituire un'associazione unitaria di autonomie locali e crea momenti di raccordo obbligatori fra il centro e quest'ultima, qualora costituita.
Accanto a ciò è stata inserita una delega al governo per il riordino del sistema di finanziamento delle autonomie scolastiche, secondo uno schema di crescente regionalizzazione volta a favorire un'interconnessione stretta anche con i livelli di governo subnazionali e di premialità delle esperienze di merito.
Per quanto riguarda i livelli di governo regionale, pur essendo pienamente consapevoli della ruolo cruciale che analoghe forme di concertazione e raccordo possono svolgere soprattutto a livello regionale alla luce degli ampliati ambiti materiali in cui quest’ultimo può intervenire in seguito alla riforma dell’art. 117 della Costituzione, non pare questa la sede per affrontare il problema, per evitare ingerenze nella sfera di competenza regionale che, inevitabilmente, si risolverebbero in una lesione anche della di loro autonomia.
Spetterà quindi a ciascuna regione prevedere forme e modi per coinvolgere in maniera attiva e costante le autonomie scolastiche nelle decisioni che le riguardano. Anche in quest’ottica, tuttavia, un’associazione unitaria delle autonomie locali potrà costituire un ottimo propulsore potendosi non solo porre come interlocutore, ma anche articolare in sezioni territoriali destinate a divenire il collettore fra le diverse realtà presenti e le istituzioni territoriali.
Senza disciplinare direttamente la struttura dell’associazione nei dettagli, il presente disegno di legge si limita a porre il quadro normativo all’interno del quale le autonomie scolastiche potranno poi operare, in completa autonomia organizzativa, attraverso lo strumento dello statuto. L’associazione delle autonomie scolastiche, qualora costituita, diverrà quindi un soggetto di tipo privatistico, il che ne garantisce da un lato una maggiore flessibilità quanto alle forme organizzative, dall’altro un maggiore grado di indipendenza.
L'articolo 1 della proposta è il cardine da cui partono i successivi dispositivi, poiché prevede la possibilità di costituire l'associazione unitaria, lasciando ad essa libertà nella determinazione dei contenuti statutari e nella struttura organizzativa interna, ma fissando già in via legislativa quella che pare essere il punto nodale di cui le scuole hanno bisogno: la partecipazione alla fase di definizione delle decisioni dei Ministeri competenti nelle materie di diretto interesse delle autonomie scolastiche, sia con un ruolo di rappresentanza, sia di eventuale codecisione.
Per quanto riguarda la struttura interna dell'associazione, viene lasciata piena libertà di scelta – da operare tramite lo strumento dello statuto – con il solo limite dell'individuazione dell'organo predisposto alla gestione delle risorse, al fine di garantire ed incentivare la maggiore trasparenza possibile, nonché marcare la completa autonomia finanziaria di cui l’associazione dovrà godere.
Gli articoli successivi contengono invece una serie di interventi volti a rafforzare e ad istituzionalizzare i momenti di codecisione fra lo stato e le autonomie scolastiche, prevedendo il coinvolgimento dell’associazione unitaria nei processi decisionali relativi ad alcune delle tematiche di maggior rilievo per il funzionamento e la crescita delle autonomie scolastiche.
L’articolo 2 interviene sulla definizione dei curricoli di cui all'art. 8 del D.P.R. 8 marzo 1999, n. 275, prevedendo l'obbligo di richiedere il parere, oltre che del Consiglio nazionale della pubblica istruzione, anche dell'Associazione nazionale delle autonomie scolastiche, qualora costituita.
L’articolo 3 determina invece un coinvolgimento diretto dell’associazione nazionale delle autonomie scolastiche sia nella fase di proposta, sia di valutazione delle iniziative finalizzate all'innovazione da attuare tramite progetti sperimentali, rendendo più dinamica la interazione fra gli attori e i decisori nazionali e potenziando quindi la capacita di questi ultimi di incentivare e premiare i comportamenti virtuosi, a fronte di un contatto diretto e costante con le realtà sviluppatesi nel territorio.
L’articolo 4 interviene invece sul comma 5 dell’articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59 recante “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa”, prevedendo che, sia nella determinazione dei parametri per la definizione della dotazione finanziaria ordinaria delle scuole – sinora fissati con decreto del Ministro della pubblica istruzione – sia nella rideterminazione annuale delle risorse finanziarie perequative, venga affiancato al parere obbligatorio delle commissioni parlamentari competenti anche quello dell’Associazione nazionale delle autonomie scolastiche. In tal modo, quindi, stante l’attuale riparto di competenze fra stato e regioni in materia, viene garantito un coinvolgimento più netto delle autonomie scolastiche nell’attribuzione e nella distribuzione delle risorse: un passo di fondamentale importanza verso una allocazione più efficiente e razionale.
L'articolo 5 interviene sulla articolo 1 del Decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 recante “Norme generali e livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e formazione, a norma dell'articolo 2 della L. 28 marzo 2003, n. 53” prevedendo l'obbligo di richiedere il parere dell'Associazione nazionale delle autonomie scolastiche qualora si intendano modificare le modalità di riconoscimento dei crediti formativi. Trattandosi infatti di un tema di particolare rilievo rispetto ai margini decisionali di cui già godono le autonomie scolastiche – e pur riconoscendo l’opportunità dell’attribuzione allo Stato del compito di determinare i modi di reciproco riconoscimento dei crediti, per garantire un standard mimino di qualità e di uniformità dell’offerta formativa nel territorio nazionale – il coinvolgimento diretto delle autonomie scolastiche pare non solo opportuno, ma senza dubbio necessario.
L' articolo 6, infine, dispone l'obbligo di concertazione dell'Associazione nazionale delle autonomie scolastiche nel piano di razionalizzazione della rete scolastica, intervenendo sull'art. 51 del Decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 “Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado”, sempre con l'obiettivo di coinvolgere direttamente i soggetti interessati nei procedimenti decisionali che investono concretamente il loro funzionamento e le loro potenzialità di sviluppo.
Per quanto riguarda il riordino del sistema di finanziamento delle autonomie scolastiche, la delega contenuta nell'art. 7 prevede prima di tutto una regionalizzazione delle modalità di finanziamento, in modo da renderlo più rispondente alle necessità dei singoli territori, rispetto al numero degli studenti e alle caratteristiche sociodemografiche che li caratterizzano, più flessibile nella sua gestione e garantendo una maggiore interconnessione con il livello di governo regionale, cui il nuovo Titolo V della Costituzione ha attribuito una larga parte delle competenze in materia.
Per quanto riguarda invece i profili sostanziali è previsto, oltre ad un fondo perequativo che permetta di ridurre i divari fra le diverse esperienze, la revisione del sistema sulla base di norme che premino il merito, i comportamenti virtuosi e innovativi delle singole autonomie scolastiche in generale e del corpo docente in particolare.
Si prevede quindi, accanto al finanziamento ordinario e alla quota di perequazione, una quota di finanziamento destinata a premiare le situazioni di eccellenza, valutate secondo parametri oggettivi, la cui gestione è lasciata alla libera determinazione delle singole autonomie scolastiche, in modo da potenziare la loro responsabilità nella gestione efficiente delle risorse.
